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王克祥++于凌云��

摘要:在新的宏观经济背景下,延迟退休年龄的研究重点已经不再局限于简单的是非判断问题,而是更加关注日后政策制定以及政策评估的有效性问题。本文基于政策过程的视角,对现有文献中关于延迟退休年龄政策制定的现实阻力、政策效应以及备选方案等进行回顾,以期对进一步的理论研究以及政策实践提供参考。下一步,需要寻找更广泛的学科切入点,更加深入研究配套制度改革,在研究态度上则需要更加理性、包容。

关键词:退休年龄;延迟退休;政策过程;研究综述

中图分类号: C911文献标识码:A文章编号:1000-4149(2016)01-0057-09

DOI:103969/jissn1000-4149201601007

一、引言

我国目前退休年龄的一般性规定是男性60周岁,女性干部55周岁,女性工人50周岁。由于我国人口结构变动的事实,决策层和学界开始反思现行的退休年龄政策。而学术界关于“延迟退休”的政策建议早在20世纪90年代就已经开始,并不断向纵深发展。直至2014年中国社会科学院创新工程重大科研成果报告依然在提出要实施延迟退休年龄,认为基于预期寿命、人口结构以及退休制度等因素的现实状况应适时对退休政策进行调整。官方部门在对延迟退休问题保持审慎态度的同时也在稳健推进。早在2008年人力资源和社会保障部就透露正在酝酿并等待时机来延长退休年龄,而在随后的《社会保障“十二五”规划纲要》中,就已经明确提出为应对人口老龄化,应研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。直至2013年11月15日召开的中共十八届三中全会提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策,这反映了政策的连续性,并从中央高度确立了今后的改革方向。而最近国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,随着“双轨制”的历史性破除,延迟退休年龄则再次提上议事日程[1],在2015年“两会”新闻发布会上,人力资源和社会保障部负责人表态,将从2017年正式推出延迟退休具体方案,这说明目前延迟退休在全国推行似乎未到最佳时机,依然处于征求意见与学术探讨阶段[2]。

在新的宏观经济背景下,延迟退休年龄的研究重点已经不再是讨论是非的价值判断问题,而是日后政策制定以及政策评估的有效性问题。本文基于政策过程的视角,提炼出三个基本问题,即延迟退休年龄政策在制定过程中会面临哪些方面的现实阻力?延迟退休年龄政策在正式执行后会带来哪些连锁反应?如何形成有效的备选方案来强化政策的正效应,弱化政策的负效应?本文针对以上三个基本问题对现有的研究文献进行系统性回顾,梳理出不同的理论观点、研究方法与逻辑背景,以期对延迟退休问题有一个更加全面的认识,从而为进一步的政策制定与理论研究提供新的分析思路。

《人口与经济》2016年第1期

王克祥,等:关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述

二、延迟退休年龄政策制定的现实阻力

我国延迟退休年龄的政策制定长期处于“纸上谈兵”阶段,不仅具体改革的实践常常滞后于理论的发展,而且政府相对于学者的热情总保持一贯的慎之又慎的态度,在延迟退休正式启动之前留有一个很长的观察期与酝酿期。另外从民众立场看,将近70% 的受访者表示反对延迟退休年龄。这些都从侧面反映出,延迟退休年龄存在一个约束机制,政策制定受到多个层面的阻力因素的限制。为缓解政策变动可能带来的社会冲击,有必要从理论上厘清这些阻力因素对社会经济的影响机制。根据政策系统分析的观点,一个政策系统包括政策主体、政策客体以及政策环境,分别影响着政策的供给、需求以及实施效果,这里以公共政策为因变量,着重考察各方面因素对政策制定过程的影响。以下从政策供给、政策需求以及政策效果三个维度对政策制定的现实阻力进行梳理。

1. 基于供给侧的阻力研究

在延迟退休年龄问题上,就业问题通常被决策者与专家学者认为是最重要的影响因素,直接导致延迟退休政策的时滞性日益凸显,长期无法供给成型。富兰克林(Franklin)等通过运用静态的奥肯定律,发现劳动人口参与率作为重要的解释变量,直接决定着失业率的高低,如果延迟退休年龄,将提高劳动参与率,继而导致更高的失业率。王海涛、张车伟等学者指出我国的外向型经济在未来几年的就业环境可能遭遇寒流,在这个时期推行延迟退休政策显得很不合时宜。不仅如此,经有关测算,我国新增就业岗位并不能满足劳动力就业需求,我国正值经济结构转型、失业率不断攀升的阶段,延迟退休年龄可能会剥夺30%就业者的就业机会 。周辉、柳清瑞、金刚、李建民也认为,延迟退休可能会引发代际利益之间的矛盾,表现为劳动力市场以及收入分配上的竞争,因此延迟退休必须考虑代际之间公平性丧失的阻力。相反,从老年人就业的视角来分析政策阻力,马丁斯(Martins)强调,目前世界上多数国家都有严格的劳动力保护措施,延迟退休后老年人再次就业十分困难。周辉、杨翠迎等也认为与年轻人相比,老年人由于生产率降低而缺乏竞争优势,而且中国目前缺乏老年人再就业的职业培训市场和保障政策,如果延迟退休年龄,将对老年人的生活条件带来不利影响[8,12]。除此之外,杨翠迎还认为延迟退休也可能受到来自产业结构的阻力,我国产业结构升级尚未完成,进行退休改革可能会引发劳动密集型产业工人的失业危机。还有学者从家庭功能的视角来分析政策供给的困境。王峥认为,如果忽视代际互惠效应和退休女性的家庭保障功能,无准备地盲目追求男女同龄退休,无疑会降低普通工薪家庭的幸福感,加剧家庭矛盾,增加不稳定性,这势必造成不良的社会影响。

2. 基于需求侧的阻力研究